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薛中鼎《美國川普政府的兩岸政策》2017/1/6

過去七十多年來的美國對華政策,其實都有清晰的脈絡可尋。美國政策的走向是由二個因素所決定,一是美國自身的利益,二是當時的現實局勢。本文先分析美國政策的歷史軌跡,再以此推論川普的未來兩岸政策。

本文是2017年我在《好讀》上的第一篇文章,新年度的第一篇文章,不妨來談談本年度,全世界所矚目的一件大事,就是美國川普政府的兩岸政策。

川普在2017年1月20日即將就任美國總統。在2016年的12月2日,川普與臺灣的總統蔡英文,直接通了電話,打破了自1979年中美建交以來的記錄。加上川普多次有對中國不友好的發言,引起了國際熱議。似乎在川普上任之後,中美兩國之間,將會發生嚴峻的碰撞。

對於川普會採行什麼樣的兩岸政策,我們也許可以從二戰以來中美兩國關係的變動歷史,來探索答案。

一、國民黨遷臺與杜魯門的白皮書

1941年底日本偷襲珍珠港之後,中美兩國緊密結盟,並肩對日作戰。1945年二戰結束,在中國大陸很快的發生了國共內戰,美國堅定的站在國民黨這一邊,支持國民黨對戰共產黨。

1949年4月22日,共產黨攻陷了國民政府的首都南京,內戰的大局已定。在1949年的8月5日,美國杜魯門政府發布了外交政策的《白皮書》,主要內容如下:

「國民政府至抗戰末期已完全腐化,故美國於二次大戰期間所給予的20億美元以上的援助,由於國府領袖們的無能與部隊的叛降,大部分已落入中共手中。國民黨的失敗並非由於美援不足,而是因為它的領袖們無能應付危機,部隊缺乏戰鬥意志,政府也失去人民的支持。唯有美國傾全力替國府打敗共產黨,才能挽救其覆亡的命運,但如此會遭致中國人民的怨恨,美國人民亦不會贊成。」

簡單來說,美國看到國共內戰勝負已定,就完全放棄了對老盟友蔣介石的支持。蔣介石面臨如此巨大的挫敗,據說曾經一度有輕生的念頭。

十個多月之後韓戰爆發,美國基於整體亞洲戰略的考慮,決定派遣第七艦隊協防臺灣,恢復了對國民黨的支持。如果沒有韓戰,美國不會回頭支持退守臺灣的國民黨政權,歷史必將改寫。

二、尼克森對中國政策的大轉彎

1960年民主黨甘乃迪與共和黨的尼克森競選總統,競爭激烈,兩人進行了一場著名的電視辯論。雙方對於是否要協助臺灣防守金門與馬祖,進行了交鋒。甘乃迪主張,金門與馬祖距離大陸太近,不應成為美國的協防戰線。他認為,美國應與國民黨進行溝通,撤離金馬,防守臺澎。

尼克森說,這兩島嶼群,戰略位置無關緊要;島上不多的住民也不重要,至關重要的乃是原則問題。金門馬祖屬於「自由中國」的土地,放棄了金馬,會引起連鎖反應,他絕不能容忍。尼克森同時呼籲甘迺迪若當選,務必要放棄這種軟弱退縮的想法。

當時臺灣的國民黨力挺尼克森,認為尼克森是臺灣最堅實可靠的朋友。

1960年的大選,甘乃迪勝選之後,並沒有放棄金馬。1968年,尼克森再度競選總統,獲得勝利。當時的美國,陷於越戰泥沼中,亟欲脫身。1971年7月5日,尼克森總統宣佈將於次年訪問北京,成為第一位訪問北京的美國總統。尼克森決定與中國共產黨握手言和,影響很大。1971年十月底,中共就以懸殊的票數,進入聯合國,取代了臺灣的國民黨政府,在聯合國的所有權利。

臺灣原來認為尼克森是最堅實的朋友,最後尼克森對於臺灣造成了巨大的傷害,導致臺灣被驅逐出聯合國。尼克森的中國政策,會有如此巨大的轉彎,是因為尼克森需要中共的協助,美國才能從越戰中「光榮撤退」(Achieve Peace with Honor)。

尼克森背叛了臺灣的老朋友,他的外交政策的首席謀士季辛吉,卻因此得了諾貝爾和平獎。美國從越南全身而退,很快的,整個的越南便淪入共產黨之手。在最後南越首都西貢淪陷的日子裏,美國大兵沒有為之付出流血的代價。

簡單來說,尼克森原來堅決反共,並不代表他會永遠反共。尼克森做出了政策的大轉彎,因為他這樣做,符合美國的國家利益。

毛澤東對於中美關係有一個論點,就是美國每四年有一次大選,大選會有不同的選舉訴求,總統也會換黨與換人,所以美國政策的持續性不是很強。中國是共產黨一黨執政,所以中國的政策,有較強的持續性。所以,有些基本的國家政策,中國只要能撐下去,美國就會先做改變。

三、反共的雷根,簽署了停止軍售的《八一七公報》

1981年就職的雷根總統,競選時嚴厲譴責卡特政府與中共建交,並且一再表示要與台灣恢復外交關係。他還企圖邀請台灣的中華民國代表參加其就職典禮,幾乎引發一場外交風暴。

當時美國最關切的問題,是與蘇聯的對抗,要準備部署「星際大戰」。蘇聯在1979年底武裝入侵阿富汗,蘇聯勢力將控制中亞,影響中東。於是,堅強反共的雷根總統,決定與中國合作,抵制蘇聯。

1982年8月,雷根與中國簽訂了《八一七公報》,美國承諾逐漸減低對臺軍售的數量與不升高售台武器的性能,直到完全停止。

簡單來說,反共的雷根為了阿富汗,出賣了臺灣。後來蘇聯解體,中國對於美國的利用價值大幅減弱,美國也就不再把《八一七公報》當回事了。這個公報簽訂已有34年,美國對臺軍售不但沒有減少,還在增加中。

史跡斑斑,充分顯示美國其實一向不太信守她的外交承諾,更不會是一個可靠的盟友。

四、小布希要武力協防臺灣

2001年4月,小布希擔任美國總統才三個月,接受美國ABC電臺的訪問,記者問他說「如果中國武力攻臺,是否會動用美國全部軍事力量(The full force of American military)協防?」

小布希回答說「是的,我會使用一切所需要的力量幫助臺灣保衛她自己(Whatever it took to help Taiwan defend herself)。」

5個月之後,發生了911事件,美國紐約世貿中心遭受恐怖分子的襲擊,於是反恐戰爭,變成了美國的首要任務。美國因而進行了新一波的阿富汗戰爭,再加上美國為了阻止恐怖分子獲得大規模殺傷性武器,決定入侵伊拉克。美國因而陷入了長期的中東戰事,耗費了巨大的國家力量。

美國的911事件,及其後所引發的反恐戰爭,使得美國的軍事關注,集中在中東地區。一直到2014年,歐巴馬才「重返亞太」,提高了對於亞太地區的關注度。

美國陷於中東戰事,是中國的機遇期。這十四年來,美國元氣大傷,中國卻成長為經濟與軍事的巨人。現在中美兩國的力量對比,與911事件之前,已是大不相同了。

2004年,臺灣總統大選期間,陳水扁操弄選舉議題,要搞「公投入聯」。小布希在美國白宮討論亞太問題涉及兩岸事務時,罵陳水扁是「Son of Bitch」(狗娘養的畜生)。阿扁不遵照美國所設定的規矩幹事,成了美國的麻煩製造者,小布希因而厭惡阿扁,人盡皆知。

所以臺灣不要以為美國人對臺灣很有感情。如果臺灣不聽美國的話,美國總統罵臺灣總統的口氣,可以是很惡毒的。

小布希是個鷹派人物,充滿了美國霸權主義思想,同情臺灣。結果在他八年任上,反而造成了中美國力的此消彼長,也是事與願違。

五、歐巴馬給川普的建言

在美國歷任總統中,歐巴馬應是與中國最高領導見面次數最多,會談時間最長的總統。

2016年12月17日,歐巴馬在白宮記者會上,表示了他對兩岸政策的總結性看法,也是他給川普的參考意見。

歐巴馬說「在運作數十年來的政策之下,中國已經承認台灣擁有自己的實體(entity),而此實體依照自己的方法辦事,台灣也接受這一點,在擁有某種程度的自治權之下,台灣不會宣佈獨立。」

歐巴馬還說「他已經建議川普,外交政策必須用在有系統、仔細酌量和在有計劃之下執行。」

歐巴馬提到「美中關係或許是舉世最重要的雙邊關係,但也因為重要,一旦這份關係崩裂或進入全面衝突,大家都會受害。」

歐巴馬是現任總統,他的意見,應該最具有「當下」(up to date)的意義。

六、川普的兩岸政策

美國的兩岸政策,一直是以美國自身的利益,與國家政策的輕重緩急為考慮的。這個原則,在川普就任之後,不會改變。

1949年,杜魯門眼見國民黨大勢已去,決定拋棄國民黨,所謂的友誼,不列入決策因素。1971年,尼克森為了要從越南「光榮撤退」,決定親赴北京與中共領袖握手言和。1982年,雷根為了對抗蘇聯與反制阿富汗戰爭,與中共簽下了《八一七公報》,臺灣再度成為被出賣的籌碼。

美國鷹派的小布希,為了反恐戰爭,給了中國一段機遇期,中國掌握了這個機遇期,快速壯大,終於形成了今天可以與美國一爭長短的格局。

簡單來說,自1960年代的尼克森,到2008年的小布希,美國好幾位總統對於中國大陸的政策,一向都是「先硬後軟」。這些美國總統對於中國大陸政策的「先硬後軟」,我想主要是基於兩個原因。

第一個原因,是在就任當家之前,比較可以隨性說些硬話。就任當家之後,基於美國國家利益,以及國際現實的考慮,就會認識到,對中國如果太強硬,就算是殺敵一萬,也會自損八千,最終結果,對美國未必有利。所以就會調整對中國外交政策的想法,從強硬走向務實。

第二個原因,是中國與美國的抗爭,是緩進式的、是相對柔性的,沒有時間上的急迫性。而其他的一些問題,是很直接的、有時間上的急迫性。譬如911事件,是恐怖分子對美國直接而又強勢的挑戰。美國必須立刻集中力量,對恐怖分子做出強力反擊。在此同時,與中國相抗爭的問題,就暫且被擱置了。不但與中國的抗爭要被擱置,甚至還需要與中國合作反恐。在這樣的現實情勢考慮下,對於中國的態度,自然就會由硬變軟了。

美國的國家政策,就是要維持她的世界霸權。在亞洲,美國的首要對手,就是中國。因此,中美對抗的關係,不會改變。川普也會繼續維持這個基本政策。

美國在亞洲,一直是希望建立一個亞洲版的「北大西洋公約」。把一些亞洲國家,包含日本、韓國、臺灣、菲律賓、越南、新加坡、澳洲等串連在一起,結成盟邦,圍堵中國,壓制中國的崛起。

不過,目前韓國的朴槿惠陷於彈劾風暴中,韓國的政局紛亂;菲律賓的杜特地不再奉美國為主子、俯首帖耳聽命於美國;越南是社會主義國家,與美國意識形態不同,很難推心置腹;澳洲地理位置遙遠,國力也有限;美國在亞洲圍堵中國的政策,執行起來,很不順暢。

日本成為美國在亞洲圍堵中國最重要的一個棋子。臺灣的民進黨政府,親日親美反中,願意耗費巨資向美國購買軍備,也是美國可以順手使用的一個棋子。

美國利用臺灣這個棋子,有三個大好處。第一個好處是很好用,可以直接挑釁中國的核心利益;第二個好處是對於川普來說,消費臺灣不必花什麼本錢,本薄而利厚,甚至還可以多賣軍火多賺錢,不用白不用;第三個好處是川普利用臺灣這個棋子,用完了可以任意糟蹋,沒有任何後續的成本與問題,需要憂慮。

以美國的國家利益來說,當然是要避免直接與中國介入戰爭。對付中國的最好戰略,就是進行代理人的戰爭。以敘利亞為例,俄羅斯支持敘利亞的政府軍,美國支持敘利亞的叛軍。敘利亞的遍地烽火,生民塗炭,悲慘萬分,就是美國與俄羅斯在進行代理人戰爭。

川普的兩岸政策,我個人估計,從歷史經驗與美國的利益來看,有兩個發展的可能。一個是依循美國前朝的軌跡,川普對中國「先硬後軟」,主要的交鋒,將來還是會聚焦於經濟與外交版圖的抗爭。另一個發展的可能,就是搞個代理人的戰爭,臺灣也不無可能在民進黨政府的主導下,成為犧牲品。

兩軍陣前交鋒,各有其主帥。主帥不到最後關頭,不會輕易出刀對決。一般都是先找個選錯了邊,搖旗吶喊的傻瓜小卒,開鋒祭旗。臺灣最好要小心一些,不要成了個被人拿來開鋒祭旗的傻瓜小卒。

附注:本文的簡略版,已刊載於臺灣的《觀察雜誌》。


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